作者： 常紀(jì)文，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員發(fā)布日期：2019-12-25
隨著我國生態(tài)環(huán)境保護進入攻堅期、關(guān)鍵期和轉(zhuǎn)型期，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)開始加速。
中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報提出，堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生。要實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護和修復(fù)制度，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任制度。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文研究員接受第一財經(jīng)記者專訪時表示，黨的十八大以來，特別是在2018年5月“全國生態(tài)環(huán)境保護大會”上，習(xí)近平生態(tài)文明思想正式提出以來，中國生態(tài)文明政策體系的發(fā)展呈現(xiàn)出一些新特點。
實行最嚴(yán)格的保護制度，生態(tài)環(huán)境治理體系有何新轉(zhuǎn)變？
他分析，從格局上看，生態(tài)環(huán)境保護政策進入“五位一體”的總體布局，生態(tài)環(huán)境保護政策體系覆蓋生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間布局和活動要求，涉及城市和鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的綠色協(xié)同發(fā)展，框架基本形成，政策的調(diào)節(jié)作用正在增強。
此外，從切入點來看，面對政策體系的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵問題，以及社會關(guān)心的熱點環(huán)境問題，大力開展改革和完善，提升政策體系的實施效果。從策略上看，通過優(yōu)勢、特色、互補產(chǎn)業(yè)的培育，通過自然資源管理、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、綠色脫貧攻堅等措施，通過城市群的拉動作用，提升區(qū)域和流域可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的能力，推動經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)。從機制上看，擯棄“一刀切”式生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方式，采取治標(biāo)和治本結(jié)合的措施，長效機制和常態(tài)機制正在形成。
常紀(jì)文說，與新特點相匹配，中國生態(tài)文明政策體系的發(fā)展也呈現(xiàn)出一些新轉(zhuǎn)變：從純粹地建設(shè)生態(tài)環(huán)境保護制度體系發(fā)展到建設(shè)生態(tài)文明文化、經(jīng)濟、責(zé)任、目標(biāo)和生態(tài)安全體系并重的制度體系。
從政策的內(nèi)容來看，從單一的生態(tài)保護政策發(fā)展到自然資源、自然生態(tài)、環(huán)境容量保護方面的政策并重。
從政策的方法來看，從關(guān)注具體點源和項目的環(huán)境保護發(fā)展到關(guān)注區(qū)域保護、系統(tǒng)保護和全過程的保護，如對山水林田湖草實現(xiàn)統(tǒng)籌治理，流域上游、中游和下游實現(xiàn)一體化保護；從重點關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護到如何對待生產(chǎn)、生活和生態(tài)，從就生態(tài)環(huán)境保護而論生態(tài)環(huán)境保護到通過規(guī)范和發(fā)展并舉的手段解決生態(tài)環(huán)境問題。
從政策的手段來看，從嚴(yán)格追責(zé)、嚴(yán)格執(zhí)法等治標(biāo)措施發(fā)展到治標(biāo)和治本并重，促進長效機制的建設(shè)，降低生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟和社會成本。從政策的目標(biāo)來看，從高速度增長到實現(xiàn)資源節(jié)約、生態(tài)保護、污染防治、經(jīng)濟增長、保障就業(yè)多目標(biāo)的高質(zhì)量發(fā)展。從政策的模式來看，從減排為主的環(huán)境管理模式發(fā)展到為以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的環(huán)境管理模式。
在談到“十四五”時期如何創(chuàng)新和完善生態(tài)文明政策體系的問題時，常紀(jì)文表示，在意識方面，應(yīng)確立生態(tài)文明建設(shè)的政治和法律規(guī)矩，通過制度劃定經(jīng)濟和社會發(fā)展活動的行為框子，讓生態(tài)文明建設(shè)成為各方面的共識和共同行動的指南。同時也要建立容錯機制，既把地方權(quán)力關(guān)進制度的籠子，也防止用條條框框?qū)⒐賳T綁成粽子，挫傷地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的活力。
在措施方面，通過生態(tài)保護補償、生態(tài)損害賠償、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展、綠色工業(yè)發(fā)展、綠色第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等措施建立健全生態(tài)價值實現(xiàn)機制，維護區(qū)域公平發(fā)展的權(quán)益，調(diào)動各方面在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護的積極性。通過打擊監(jiān)測、監(jiān)管與治理造假，全面實行信息公開，提高形勢研判的科學(xué)性和決策的準(zhǔn)確性，確保政策和制度運行達到預(yù)期。
常紀(jì)文建議，在政策的實效方面，把生態(tài)環(huán)境保護的基本制度和重大政策體系運用到京津冀地區(qū)、長江經(jīng)濟帶、汾渭平原、粵港澳大灣區(qū)等具體的區(qū)域、流域，開展政策和制度的整合性創(chuàng)新，針對域內(nèi)的特殊問題，形成對應(yīng)的制度和機制。進一步強化政策和制度體系的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性和規(guī)劃預(yù)期功能，讓企業(yè)吃下定心丸，促進經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)運行。繼續(xù)實施嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法和精準(zhǔn)執(zhí)法，輔之以黨政同責(zé)機制的協(xié)調(diào)創(chuàng)新，用新的環(huán)境保護法律法規(guī)的要求，倒逼地方企業(yè)通過技術(shù)提升和改造，加強自身基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而提高環(huán)境保護的治本能力。
實行最嚴(yán)格的保護制度，生態(tài)環(huán)境治理體系有何新轉(zhuǎn)變？
常紀(jì)文說，“十四五”時期經(jīng)濟和社會發(fā)展具有復(fù)雜性和不確定性。在此背景下，生態(tài)環(huán)境政策，特別是與經(jīng)濟、貿(mào)易緊密聯(lián)系的政策的制定和創(chuàng)新完善，也具有一定的不可預(yù)知性。生態(tài)文明政策體系在目標(biāo)的設(shè)定及創(chuàng)新和完善的具體推進時，既要保持戰(zhàn)略定力，穩(wěn)中求進，也要保持一定的靈活性。
據(jù)第一財經(jīng)記者了解，目前，生態(tài)環(huán)境部等部門正在開展國家環(huán)境保護治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研究。有專家表示，環(huán)境保護治理體系和治理能力的現(xiàn)代化探索，是平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護，促進國家全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)落地的探路者和橋頭堡。
生態(tài)環(huán)境保護治理領(lǐng)域是公眾參與和社會治理機制發(fā)育相對成熟的領(lǐng)域，環(huán)境問題表象在技術(shù)，深層原因在制度，生態(tài)環(huán)境治理體系既是新時代國家治理體系的重要 組成部分，也在某種意義上引領(lǐng)著新時代國家治理體系的走向。
專家表示，應(yīng)突出圍繞生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善這一環(huán)境保護的核心任務(wù)，著力促進不同治理模式之間的協(xié)同互補和協(xié)調(diào)不同治理模式之間的矛盾沖突，構(gòu)建政府、市場、社會三大治理機制均衡發(fā)展的治理體系。以制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為動力，提升生態(tài)環(huán)境保護治理能力，配套環(huán)境權(quán)益保障、損害賠償、生態(tài)補償?shù)缺Ｕ现贫润w系，全面提高環(huán)境保護法律制度的有效性。
